RÉSUMÉ

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Pendant trois mois, le printemps dernier et cet été (du 20 avril au 15 juillet 2010), le monde entier a pu assister 24 heures par jour et sept jours par semaine au spectacle affligeant du pétrole brut qui s’échappait librement dans le golfe du Mexique, menaçant de souiller des marais à l’écologie vulnérable, des plages en parfait état, de précieuses frayères et de vastes sanctuaires d’oiseaux et d’autres espèces fauniques. Grâce aux médias imprimés, électroniques et sociaux, la catastrophe de la plate-forme de forage Deepwater Horizon de BP et la saga non encore terminée des efforts d’endiguement de la marée noire provoquée par l’éruption de son puits en mer Macondo se sont déroulées de façon saisissante au vu et au su de tous. Rares sont ceux qui ont pu éviter de voir la vidéo incessante de ce visqueux pétrole noir qui se déversait dans les eaux du golfe à partir de la tête de puits endommagée, à une profondeur de quelque 5 000 pieds sous l’eau. Sont venues ensuite les scènes quotidiennes d’oiseaux de mer couverts d’une substance collante et noire.

Les réactions aux quatre coins de la planète ont été nombreuses et variées. Le président des États-Unis, M. Obama, est intervenu directement. Il s’est rendu sur les lieux à plusieurs reprises et il a fait régulièrement des observations et des déclarations lourdes de sens. Il a ordonné un moratoire de durée indéfinie sur les forages en eau profonde non seulement dans le golfe du Mexique, mais aussi partout ailleurs au large des côtes américaines. Le PDG de BP, Tony Hayward, a été contraint de remettre sa démission. Des militants ont dit de l’incident qu’il s’agissait peut-être de la catastrophe environnementale la plus grave de tous les temps. Des groupes d’intérêts ont appuyé l’appel lancé par le président à l’imposition d’un moratoire sur les forages. Beaucoup d’autres s’y sont opposés. Dans les pays dotés d’industries prospères de prospection et d’exploitation du pétrole et du gaz extracôtiers, le débat se poursuit sur le bien-fondé de la poursuite ou de l’interruption des forages. Dans la plupart de ces pays, on est en train d’examiner d’urgence le régime réglementaire qui régit les activités extracôtières. Parallèlement, les habitants de ces pays se demandent avec consternation : qu’arriverait-il si un incident semblable se produisait chez nous? Cela peut-il arriver chez nous? Sommes-nous à risque et quelle est notre capacité d’intervention?

Le Canada ne fait pas exception. Après l’explosion de Deepwater Horizon, le 20 avril, 2010 qui a tué 11 travailleurs, en a blessé 28 autres et a provoqué la fuite incontrôlée de millions de barils de pétrole dans le golfe, la réaction du Canada a été immédiate et, dans certains cas, extrême. Non seulement on craignait que la marée noire, au gré des courants océaniques, ne finisse par toucher les côtes canadiennes, mais les défenseurs canadiens de la faune se sont aussi inquiétés du sort des oiseaux migrateurs du Canada, dont le huard légendaire, qui se dirigent vers le sud en hiver et nichent dans les marais accueillants de la Louisiane et dans d’autres terres humides de la côte du golfe. L’attention du public s’est également portée immédiatement vers l’importante industrie canadienne du pétrole et du gaz extracôtiers. Sans comprendre à fond la nature et la portée de l’industrie extracôtière de leur pays, beaucoup de Canadiens ont exprimé leurs inquiétudes à haute voix : « Que penser du forage dans les eaux et les glaces précieuses de l’Arctique, au large des côtes à l’écologie fragile de la Colombie-Britannique, dans les eaux glacées et souvent profondes au large des côtes du Canada atlantique? » Dès le début de mai, on disait qu’un pourcentage appréciable des Canadiens préconisaient un arrêt immédiat, quoique temporaire, de toute activité de forage et de production au large des côtes canadiennes. Nombreux étaient ceux qui prônaient une suspension permanente des activités extracôtières au Canada. Au même moment, les organismes de réglementation et législateurs fédéraux et provinciaux au Canada, avec l’Office national de l’énergie à leur tête, ont entrepris un examen immédiat des régimes de réglementation des activités extracôtières. Ils ont également dépêché des groupes de travail pour observer les opérations déclenchées pour réagir à la catastrophe dans le golfe du Mexique, suivre les enquêtes sur les défaillances ou participer à ces enquêtes et tenter de tirer pour le Canada des enseignements du regrettable incident de BP.

Étant donné les reportages des médias et autres informations souvent contradictoires au sujet de la catastrophe de BP, et vu la propension des citoyens et des gouvernements à tirer des conclusions hâtives à la suite des grandes catastrophes, le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles a décidé le 26 mai d’amorcer une série relativement brève d’audiences d’enquête afin de définir le plus exactement possible dans le laps de temps disponible l’état actuel de l’industrie canadienne de la prospection et du développement des hydrocarbures extracôtiers, sans négliger la nature des régimes de réglementation qui s’appliquent ni la capacité actuelle d’intervention en cas de catastrophe au Canada. Il s’agissait de dissiper ou au contraire de valider les craintes des Canadiens et de leur présenter la situation réelle du secteur extracôtier au Canada, ce qui allait leur permettre de se faire une opinion éclairée.

Pendant une période de six semaines, du 27 mai au 8 juillet, 2010 le comité a tenu neuf audiences publiques télévisées, entendu le point de vue de quelque 26 témoins représentant tous les groupes d’intérêts ou presque, étudié une volumineuse documentation et tenu plusieurs séances à huis clos pour passer les témoignages en revue. Les constatations et les recommandations du comité sont présentées dans le corps du présent rapport. Il ne fait pas de doute que le Canada a une industrie de la prospection et de l’exploitation des hydrocarbures extracôtiers qui est active et peut l’être davantage. Cette industrie a une grande importance pour le bien-être économique de l’ensemble du Canada et plus particulièrement des provinces où se déploie actuellement l’activité de cette industrie. Aux yeux du comité, il importe de faire remarquer que, pour l’instant, cette activité se limite à la zone extracôtière de l’Atlantique, près de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse. En fait, il n’y a en ce moment qu’une seule opération de forage en eau profonde, soit le puits de prospection Lona O-55 de Chevron, dans le bassin Orphan de l’Atlantique, à quelque 430 km au nord-est de St. John’s (Terre-Neuve). Il y a également plusieurs autres activités de développement et d’exploitation des hydrocarbures dans le secteur extracôtier de l’Atlantique. Il faut signaler en outre l’existence d’un moratoire permanent sur toutes les activités de prospection et de forage près de la zone délicate du Banc Georges.

Quant au secteur extracôtier de l’Arctique, y compris la mer de Beaufort, il ne s’y fait actuellement aucun forage. Certes, des licences ont été délivrées, et elles portent sur des activités futures de forage dans les eaux de l’Arctique, mais aucun forage n’a encore été approuvé. On prévoit que cette activité débutera en 2014.

Sur la côte ouest, dans les eaux du Pacifique au large de la Colombie-Britannique, il n’y a aucune activité extracôtière. Un moratoire sur les opérations extracôtières au large de la côte ouest canadienne a été imposé en 1972, et il demeure en vigueur avec l’approbation des autorités fédérales et provinciales. Aucune licence de prospection ou de forage n’a été délivrée.

Pour l’heure, le comité conclut que l’industrie extracôtière au Canada est soumise à un régime de réglementation qui est moderne, à jour et parmi les plus efficaces et rigoureux, si on le compare à celui qui s’applique dans d’autres pays dotés d’industries extracôtières actives. L’Office national de l’énergie est en train de revoir la législation, les règles et les règlements qui s’appliquent au Canada, tant dans l’Arctique qu’ailleurs, et les organismes de réglementation au Canada ont mis en place des dispositions pour que le Canada profite au maximum des enseignements qui seront tirés de la catastrophe de BP.

Le comité s’est demandé s’il y aurait lieu de recommander une interdiction temporaire ou une suspension du forage de Chevron, signalé plus haut, qui est en cours dans le bassin Orphan. Aucun fait n’a été présenté qui justifierait une interdiction ou une suspension. Le comité recommande que le forage de Chevron se poursuive comme prévu, sous l’étroite surveillance des responsables de la réglementation, avec une grande prudence et avec la technologie de pointe, compte tenu de l’incident de Deepwater Horizon. De plus, il faudrait accorder une attention spéciale aux plans d’intervention de Chevron en cas de fuite de pétrole, car ils doivent être suffisants, compte tenu des circonstances. Enfin, le comité fait remarquer que l’environnement dans lequel se déroule le forage exploratoire de Chevron est fort différent de celui où s’est produit l’incident Deepwater Horizon, dans le golfe du Mexique, non loin de nombreux marais à l’écologie délicate et de zones de pêche et de sanctuaires fauniques importants.

Le comité entretient des inquiétudes au sujet de la planification et de la capacité d’intervention dont le Canada est doté en ce moment, et il en parle dans le rapport. Les dépenses en recherche-développement des grandes pétrolières sont très appréciables, mais le comité estime qu’il faudrait les augmenter, si possible, en mettant l’accent sur une technologie nouvelle et supérieure afin de pouvoir gérer les éruptions en eau profonde et réagir à des fuites de proportions catastrophiques.

En général, le comité reconnaît que l’industrie de la prospection et de l’exploitation des hydrocarbures extracôtiers présente des risques considérables et comporte des coûts importants. Il est évident qu’il faut concilier les facteurs de risque et la nécessité de la sécurité énergétique, sans négliger d’autres considérations économiques, en plus des conséquences qu’une fuite majeure de brut peut avoir. Une réglementation excessive et trop rigide risque de dissuader l’industrie pétrolière d’investir les capitaux énormes déjà nécessaires pour réussir dans ce champ d’activité complexe. Le comité a entendu assez de témoignages pour être à l’aise avec l’approche du Canada (fédérale et provinciale) en ce qui concerne l’équilibre entre risque et récompense, et sa nouvelle approche fondée sur le jugement et axée sur des buts. Le Canada est un membre de premier plan de l’International Regulators Forum, groupe d’organismes de réglementation des activités extracôtières des pays les plus actifs dans les forages extracôtiers, dont la Norvège, le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas et le Brésil. Chose curieuse, aucun de ces pays n’a demandé ni imposé une interdiction des opérations de forage extracôtier en cours chez eux après l’incident de BP. Une préoccupation que le comité a exprimée dans son rapport concerne la législation canadienne régissant l’obligation de réparer et la responsabilité des pertes et dommages, y compris les pertes économiques et les dépenses de nettoyage de l’environnement après un déversement majeur de pétrole attribuable à des opérations de forage en mer. Les règles canadiennes à cet égard manquent de clarté et de cohérence, et elles exigent un examen attentif et, à tout le moins, une amélioration qui tiendrait compte des réalités économiques d’aujourd’hui.

Pour conclure, le comité tient à rassurer les Canadiens : l’industrie canadienne des hydrocarbures extracôtiers est entre de bonnes mains; il n’a pu trouver aucune justification pour une interdiction ou un moratoire temporaires ou permanents dans les activités extracôtières actuelles; le régime réglementaire du Canada est bon et il est constamment renforcé et amélioré à la lumière d’expériences comme l’incident de BP; toutes les opérations extracôtières qui pourraient être autorisées à l’avenir dans le territoire canadien, que ce soit dans les eaux de l’Arctique, au large des côtes du Pacifique ou au large des côtes de l’Atlantique, seront réglementées et contrôlées avec soin, étant donné l’expérience de l’incident de Deepwater Horizon, dans le golfe du Mexique. Il a certainement des points dont le comité s’inquiète et où on pourrait apporter des améliorations sur les plans législatif, réglementaire et opérationnel. Ces questions sont clairement expliquées dans le rapport.